标题：近十年的财税体制改革——发展历程、主要内容及政策亮点

作者：马海涛 彭 章

单位：中央财经大学；中央财经大学财政税务学院

刊期：《财政科学》2022年第9期

内容提要

党的十八大以来，我国财税体制改革取得重大进展，现代财政制度框架基本建立。改革内容可以总结为：通过匹配事权与支出责任、明确财政收入划分、完善转移支付制度优化了我国财政体制；通过强化预算收入、支出、编制、执行、绩效、信息公开的管理和化解地方债务风险改善了政府预算管理；通过推动税收立法和税收征管制度改革健全了我国税收制度。总体来说，近十年的改革加强了财税法制化建设、贯彻了新发展理念、推行了大规模减税降费，为我国经济高质量发展提供了有力保障。

关键词：

财税体制改革 党的十八大 经济高质量发展

文章结构框架

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精彩内容摘编

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度。2014年7月，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，明确了深化财税体制改革的思路原则、目标任务和时间安排。自党的十八大以来的十年间，我国财税体制改革取得显著成效，财政体制更加合理完善，预算管理制度更加健全透明，税收制度更加惠民利企，为我国经济迈入高质量发展阶段提供了有力保障。

近十年财税改革的亮点与成绩

党的十八大以来，我国推行了一系列财税体制改革，旨在建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的财税体制。首先，就财税纪律和运行规范而言，全面贯彻依法治国，加强财税法制化建设，通过修订预算法和落实税收法定原则，提升了财税规范性和透明度；其次，就财税政策目标和对经济社会发展的作用而言，聚焦于高质量发展主题，更加注重在创新驱动、绿色发展和共同富裕等方面发挥好财政的作用；第三，就财税参与国民收入分配的比例而言，我国持续推进实质性减税降费，显著降低了宏观税负、有力激发了市场主体活力，并在当前的复杂经济形势下，有效纾解了企业和个人的短期困境。

（一）全面贯彻依法治国，加强财税法制化建设

1.预算法修订完善，预算治理效能提升

2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议第四次审议并通过修改预算法的决定，对预算法进行了修订，并于2015年1月1日起施行。本次预算法的修订，对于构建法治政府有重要意义，是全面落实依法治国的重大突破，也开启了新一轮财税体制改革。2015年预算法的修订重点主要为以下方面：（1）强调全口径预算，即各级政府所有收支都纳入预算；（2）细化预算编制；（3）将“预算公开”入法，尤其是应对举债情况和“三公”经费等重要事项作出说明；（4）建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制，以及责任追究制度；（5）建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。

新《预算法》充分体现了对全面依法治国的贯彻，对我国预算管理和财政秩序都有着重要的作用：（1）有助于完善政府预算体系，提升预算编制透明度；（2）有助于改进预算控制方式，实现跨期预算平衡；（3）有助于规范地方举债行为，控制地方债务风险；（4）有助于坚持厉行节约，硬化预算支出约束；（5）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。

2.税收立法稳步推进，税制确定性增强

截至2014年，我国现行的有效税种为18个，但只有3部实体税收法律。党的十八大以来，在全面依法治国导向下，税收法定加快推进。党的十八届三中全会明确将“落实税收法定原则”写入决定。截至2021年年初，我国12个税种已经完成立法，房产税等4种税种的立法正在推进中，税收法定原则得到充分贯彻落实。税收法定将税收制度和一些新的改革措施通过法律形式固定下来，还对经济社会发展具有一系列重要的影响：（1）整体提升了税收的稳定性和权威性；（2）有助于凝聚广大纳税人共识，促进税法遵从；（3）进一步明确和固定了一系列备受关注的税收优惠政策，拓展了一些税种的优惠范围。

（二）聚焦高质量发展主题，更好发挥财政作用

党的十八大以来，作为国家治理的基础和重要支柱，财政在推动我国经济社会高质量发展方面发挥了重要的作用，尤其是围绕新发展理念，在创新驱动、绿色转型、公平效率协调方面，财政发挥了越来越突出的作用。

中央推行了三项主要政策来激发创新活力：（1）加大财政对科研创新的投入，通过国家科技支撑计划、863计划和公益性行业科研专项经费等，支持开展对经济社会发展具有重要作用的科技研发活动；（2）改革科研项目资金管理政策，建立尊重科研规律、尊重人才、宽松有序的经费管理制度体系；（3）加大税收优惠支持力度，通过税率优惠、税收减免、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等方式，形成一套以支持高科技研发和产业化为主、涵盖多个创新环节、覆盖面较广、具有普惠性的税收优惠政策体系。地方各级政府也出台了财政补贴、税收优惠等政策来鼓励研发创新。

为达到“双碳”目标、实现经济绿色转型，中央在生态保护、清洁能源方面加大了财政投入力度，并且通过建立绿色税制，引导市场主体自发节能减排。在财政投入方面，中央加大了对重点生态功能区的转移支付力度，实施了财政奖补政策用于支持生态保护与修复，并且通过设立工业企业结构调整专项奖补资金、实施对新能源汽车推广补助政策等方式，发挥财税政策引导作用，促进绿色低碳循环发展。在绿色税制方面，自党的十八大以来，成品油消费税经过三次调整得到显著提升；新能源车船所享受的车船税优惠政策落地；《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国车辆购置税法》《中华人民共和国资源税法》等法律纷纷通过并实施，将绿色发展理念以立法的方式融入我国税收制度中。

党的十八大以来，共同富裕问题受到高度重视。为促进共同富裕、正确处理效率和公平的关系，我国出台了以下措施：第一，通过积极财政政策实现扩大就业，保障劳动者收入；第二，通过财政投入和转移支付等手段，助力脱贫攻坚和全面小康的顺利实现；第三，通过个人所得税改革、推进房地产税立法、实行慈善税收优惠等税收制度改革，引导形成更加公平的再分配和第三次分配格局。

（三）应对经济运行挑战，推行大规模减税降费

近年来，我国实行了大规模的实质性减税降费，此次减税降费政策有如下三个特点：

一是加大政策力度。2016年至2021年新增减税降费累计超8.6万亿元，宏观税负由2012年的18.7%降至2021年的15.2%左右。近年来减税降费的力度进一步加大。2019年全国累计新增减税降费超过2万亿元，占GDP比重超过2%，拉动全年GDP增长约0.8个百分点。2020年全年新增减税降费超过2.5万亿元，为399万户纳税人办理延期缴纳税款292亿元，及时准确办理出口退税1.45万亿元，有效激发了市场主体活力。2021年全年新增减税降费约1.1万亿元，为制造业中小微企业办理缓缴税费2162亿元，为煤电和供热企业办理“减、退、缓”税271亿元，为经济发展和民生改善提供了有力保障。

二是强调实质性特征。本次减税降费举措主要包括四个方面：一是对小微企业实施普惠性税收减免。通过提高增值税小规模纳税人起征点、放宽小型微利企业标准并加大优惠力度、对小规模纳税人交纳的部分地方税种可实行减半征收、扩展初创科技型企业优惠政策适用范围等方式，有针对性地、切实地降低了小微企业税收负担；二是深化增值税改革，继续推进实质性减税；三是全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，落实6项专项附加扣除政策，减轻居民税负；四是降低社会保险费率，同时清理规范涉企经营服务性收费，降低企业运营成本。这些政策目标明确、执行有力、最小化了政策负面影响和扭曲效应，将减税降费落在了实处。

三是服务高质量发展。本轮减税降费致力于构建服务于经济高质量发展的税收政策体系，具体来说，其对我国经济迈向高质量发展的推动作用主要表现为以下三个方面：（1）通过税收优惠政策吸引高层次人才，构建培育吸引人才的个人所得税体系，增强我国经济发展动力；（2）通过促进增值税税制中性的改革，减少税收对经济产生的扭曲效应，提高经济增长质量和经济效益；（3）通过给予小微企业和高科技企业税收优惠，激活企业创新和个人创业潜力，提升整体经济活力。

全文刊于《财政科学》2022年第9期，欢迎订阅！

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