标题：地方财政能力与环境污染治理：来自中国城市的证据

作者：周尚思

单位：中国财政科学研究院

刊期：《财政科学》2022年第10期

内容提要

财政能力是衡量政府获取财政收入并为公共服务提供资金支持能力的重要指标。我国的环境污染防治长期以来主要划分为地方财政事权，然而，有关地方政府财政能力对于环境污染治理的影响未得到充分论述。本文聚焦省以下财政体制中地级及以上城市分析层面，基于2003-2019年278个地级及以上城市的面板数据，选取财政支出分权、财政自给度以及财政支出结构三项指标综合考量地方财政能力水平对于城市工业污染物排放状况的影响。研究发现，财政支出分权的提高以及支出结构中教育与科技类支出占比的提升总体上均能显著降低城市工业污染物的排放，而财政自给度的结果却不显著，且对不同污染物之间的效果不同。异质性分析表明，地方财政能力整体上对于非资源型城市以及非大气污染重点控制区城市的环境污染物排放的抑制作用更为明显，侧面反映出我国的工业化进程中资源型城市以及大气污染重点控制区城市的环境污染问题更为严重。因此建议在环境污染治理方面，应适度提高地方财政支出的自主安排能力，加强地方财政科教类投入，发挥人力资本与科技创新对环境污染治理的积极作用，并且根据不同污染物的属性类别以及不同地区之间生态环境条件的差异，做到具体情况具体分析。

关键词：地方财政能力 财政支出分权 财政自给度 财政支出结构 环境污染治理

文章结构框架

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精彩内容摘编

引 言

加强污染防治与生态文明建设是实现我国经济结构优化与绿色可持续发展的关键着力点。改革开放以来，我国经济长期保持高位增长，然而环境污染问题却日益突出。根据2020年全球环境绩效指数（Environmental Performance Index），我国综合环境指数排名位于全球第120位，其中环境污染与健康单项指标位于全球第96位。近几年来，党中央和国务院高度重视污染防治工作。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，提出“到2025年，生态环境应持续改善，主要污染物排放总量持续下降；到2035年，形成广泛绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”的总目标。财政作为政府的经济职能，是进行环境污染治理的重要经济手段。新《环境保护法》明确提出，各级政府要充分运用财税经济调节手段来保护和改善生态环境质量。央地关系划分上，明确地方政府作为环境治理以及支出责任的主体。因此，研究我国政府主导框架下的环境治理问题，需要聚焦地方政府行为。

财政能力（Fiscal Capacity）是衡量地方政府治理能力的一个重要维度。现代政府间关系中，由于地方具有获取基层信息的比较优势，上级政府倾向将一部分权力下放地方来提供公共管理与服务，预算管理体制上表现为分税制。我国自1994年实施分税制财政管理体制改革以来，从制度上规范了中央和地方政府间的财政关系，然而省以下的预算管理体制并未明确，体现出明显的地区间差异，甚至呈现“一省一式”的局面（周黎安和吴敏，2015；童幼雏和李永友，2021）。

地方财政能力形态差异对于政府进行环境污染物治理的效果会产生怎样的影响？什么样的财政能力安排更有利于降低地方环境污染物的排放？传统文献对于财政能力的讨论主要源于政治学与经济学的交叉研究领域。狭义上讲，财政能力主要指政府从社会中汲取财政资源的能力，是构成国家能力（State Capacity）的重要因素（Lamborn，1983；Skocpol，1985；Tilly，1990；王绍光和胡鞍刚，1993；辛方坤，2014）。测量方面，传统文献大多从财政收入所占比重来衡量财政能力。例如，王绍光和胡鞍刚（1993）将财政收入占国民生产总值之比作为财政汲取能力的衡量指标。马骏（1997）对各省税基进行估算来衡量各省的财政能力，通过测算1994年各省财政能力和支出需求，推测出中央应向地方进行的转移支付额与实际转移支付数的差距。与财政能力相近的另一个概念是政府的财力，指政府可获得和支配的财政资源（赵永辉、付文林，2017）。

然而，传统文献对于财政能力的定义和衡量侧重于收入端的狭义范畴，对于财政支出、收支关系与结构、财政平衡能力、政府间财政关系，以及财政制度共同作为影响政府财政能力的因素的研究相对不足。近年来，一些学者开始从广义层面来探讨政府财政能力。例如，王敬尧（2010）认为财政能力是政府出于提供公共服务的需要，从社会中汲取财政资源并提供公共产品的能力，可以从收入能力、支出能力和平衡能力等多个维度进行衡量。刘尚希（2015）将财政能力定义为政府在财政资源方面的统筹与运作的能力，包括财政资源的汲取、分配以及使用等多方面，并指出财政资源与制度综合影响了政府的财政能力。陈龙（2020）指出财政能力是国家治理能力的重要体现，依据财政能力涵盖的政府职能范围，认为其概念超越了经济视角下的政府资源汲取能力与公共产品供给能力，同时涉及政治、社会、文化与生态等多个领域的内容。本文采取广义视角，综合已有文献，将地方政府财政能力定义为在分税制央地财政关系中，地方政府相对于上级政府以及其他平级政府所具备的财政资源汲取能力、将财政资源通过支出形式提供公共产品的供给能力以及通过优化支出结构实现地方政府政策效益最大化的能力，共三个维度。

已有文献关于地方财政能力的讨论集中于理论层面，或者是其对于基本公共服务供给能力影响的社会治理领域（卢洪友和贾智莲，2009；王伟同，2012；辛方坤，2014；李小奕和谢舜，2019），有关地方财政能力与环境污染治理之间关系的论述相对欠缺。此外，已有分析大多集中于省级层面（He，2015；李香菊，刘浩，2016；郑洁、付才辉和张彩虹，2018；Wu等，2019），对于省以下政府的研究相对不足。本文的研究问题聚焦地方政府财政能力形态与环境污染治理效果之间的关系。基于2003-2019年278个地级及以上城市的面板数据，本文选取财政支出分权、财政自给度以及财政支出结构中科教支出所占比例共三项指标综合考量地方财政能力水平对于城市工业污染物排放状况的影响。在异质性分析部分，本文进一步分析了地方财政能力形态对于资源型城市和非资源型城市，以及大气污染重点控制区城市与非重点控制区城市之间的差异性影响。研究发现，财政支出分权的提高以及支出结构中教育与科技类支出占比的提升总体上均能显著降低城市工业污染物的排放，而财政自给度的结果却不显著，且财政能力的各项指标与各污染物之间的关联性强弱以及影响程度也有所不同。异质性分析表明，相对于资源型城市，提升地方政府财政能力来加强环境污染治理对于非资源型城市的积极效用更为明显；相对于划分为大气污染重点控制区的城市，财政能力提升对于非重点控制区的环境污染治理整体促进效果更为明显，但是对于大气污染重点控制区城市来说，二氧化硫作为控制区严格限制的大气污染排放物，通过提高财政资金支持，能够一定程度上对重点控制区城市的二氧化硫污染排放起到抑制效果。

本文的贡献主要有以下几个方面：第一，本文使用多维度指标来共同评估地方政府的财政能力对于环境污染物治理的影响。传统文献对于财政能力的评估大多侧重于政府的财政汲取能力，但对于财政支出能力与支出结构优化程度作为衡量政府财政能力对其提供公共产品与服务（例如环境污染物治理）的效果的影响论述相对不足。本文试图弥补这一研究空白，并探索性研究了地方财政自给度以及财政支出结构中非经济建设性支出的科教支出类别占比对于城市环境污染物排放的影响。第二，本文将研究的分析层次集中于省以下财政体制中的地级及以上城市层面。以往有关地方财政与环境污染治理之间的论述大部分集中于对省级层面的研究，省以下财政的研究有待进一步开拓，本文试图打开省以下政府间财政关系的“黑箱”，具体探索基层政府的财政能力形态与环境污染物排放治理的关系。第三，通过对资源型城市和非资源型城市之间、大气污染重点控制区与非重点控制区城市之间的异质性分析，创新性发现了地方财政能力指标在不同环境资源禀赋条件以及环境规制的城市之间的差异性影响。

全文刊于《财政科学》2022年第10期，欢迎订阅！

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