内容提要：

随着我国社会保险基金规模日益扩大，加强社会保险基金预算管理显得异常重要。文章共分五部分：一是问题提出；二是建立社会保险基金预算的理论依据与必要性；三是当前我国社会保险基金预算的现状与问题；四是建立社会保险基金预算分两步走；五是完善当前社会保险基金预算的若干政策建议。

关键词：

社会保险基金 预算管理 预算理论

文章思维导图

精彩内容摘编

建立社会保险基金预算的理论依据与必要性

（一）

社会保险基金预算内涵

社会保险基金预算是由财政部门或与社会保险管理机构联合编制，反映一个地方或一个国家社会保险基金收支及结余情况的预算总称，是国家预算的重要组成部分。通常由预算编制、预算执行、决算等环节构成。

社会保险基金预算编制包括收入预算编制与支出预算编制。收入预算编制通常综合考虑国家或一个地方经济社会发展、就业与参保、缴费人数与缴费基数的变动、财政补助、上年决算等情况编制而成。支出预算综合考虑政策变动、待遇变动、领取人数的增减、医疗成本上升等因素，根据支出变动趋势和合理增长，确定各项支出预算数。

社会保险基金预算审批是由社会保险经办机构将编制的社会保险基金预算先报送同级人力资源社会保障部口审核汇总，再报送同级财政部口复核后，由两部口联合报同级人民政府审批，再由政府报同级人民代表大会或常务委员会审议批准。同时，报送上级人社部门和财政部门。

社会保险基金预算执行是社会保险基金预算在同级政府和人大会议批准之后，同级财政部门与人社部门批复社会保险经办机构执行。基金征缴机构对缴费收入做到应收尽收，加大稽核和清欠力度。社会保险各项支出严格按照相关规定发放，做到及时足额发放，不拖欠。经办机构及时发现预算执行中的问题，向同级人社部门和财政部门报告。

社会保险基金决算是预算执行结果的总结，是纳入预算管理范围的社会保险基金筹集和使用活动在预算年度的集中反映。决算的目的一是作为下年度预算编制的重要基础和依据；二是通过基金决算对预算期内基金管理工作进行全面总结，梳理和分析工作中的成绩与不足，不断健全和完善下一步工作；三是作为预算考核评价的主要依据。

（二）

健全社会保险基金预算的理论依据

我国试编社会保险基金预算已有近10年历史，社会保险基金预算编制应建立在什么理论基础上，才能更好指导我们健全社会保险基金预算。

首先，公共产品理论是建立健全社会保险基金预算的重要理论基础。公共产品是向全社会成员提供的具有效应不可分割性、使用的非营利性、受益的非排他性的产品和服务，通常由政府或社会团体提供。社会保险基金虽然具有效应的不可分割性和使用的非营利性，但具有消费和受益的排他性，所以社会保险基金属于准公共产品。而准公共产品的提供需要发挥政府与市场两个作用。为了提高政府配置资源的效率，通常采用政府预算加强对纯公共品和准公共品的管理，而且预算收支平衡关系正是社会保险收支对应关系所需要的，建立社会保险基金预算不仅是组织社会保险基金计划性的要求，也是监督收支有效性与平衡性的客观要求，防止社会保险收支不平衡冲击政府一般公共预算收支的平衡。

其次，公共选择理论也是建立健全社会保险基金预算的客观要求。公共选择是指在生产公共物品的过程中，通过政治程序按照公众意志，为生产什么、为谁生产、怎么生产等重要事项做出选择。政府预算就是公共选择的结果。政府预算的编制是在充分听取和吸收公众及人大代表对政府预算收支意见的基础上，由预算编制机构通过“两下两上”的编制过程，最终编制出贯彻政府意图和公众意志的政府预算，由各级政府报同级人民代表大会审议通过、具有法律约束力的政府预算。社会保险基金预算的编制也是一样，社会保险基金预算比政府预算更加重视公众民意的反馈，因为它更与公众的社会保险利益紧密相关，社会保险预算的编制、审议和投票表决，更是一种通过政治程序提供的准公共产品。它的编制、执行和决算过程，通过提高透明度，都要接受广大公众的监督和各级人民代表大会的审议与监督。

再次，零基预算理论也是社会保险基金预算的重要理论基础。零基预算法最早是在20世纪70年代由美国著名学者彼得·皮埃尔提出来的。零基预算是指编制预算项目时，不能仅仅参照以前的预算进行编制，一切都要从零开始，每一个预算项目都必须要重新审核和评估。政府预算的编制不是每一类收支都适合用零基预算编制，但凡用零基预算方法编制的预算均能做到“应收尽收”和“应支尽支”，即人员经费预算=单位人员编制×人均人员经费定额，公用经费预算=单位人员编制×人均公用经费定额。从零开始计算项目预算数，不受客观因素变化的影响，确保预算核定的稳定性和精准性。社会保险基金预算收支预测的基本逻辑是“应缴费人数×缴费标准，或者应发放人数×人均发放标准”，按照人数×缴费额或发放额进行测算，相当于对新年度社会保险收支重新测算。这与零基预算从零开始计算的要求是一致的。

（三）

建立健全社会保险预算的必要性

1.编制社会保险预算是维护国家预算完整性的客观要求。

2018年全国社会保险基金收入达到72649.2亿元，相当于国家一般公共预算收入的40%，而且我国人口老龄化处于快速增长期，随着我国社会保险制度的日益完善，社会保险基金收支规模还会出现较快增长。如果这么庞大的规模不受预算约束，任由主管部门和地方政府管理，不仅国家预算被肢解，而且因为收不抵支还要财政兜底，政府财政完全处于被动状态，将成为冲击财政平衡的最大隐患和风险源，还会削弱财政宏观调控能力。因此，加强社会保险基金预算管理，不仅是提升预算完整性的要求，也是消除财政风险源、提高财政宏观调控能力的要求。

2.编制社会保险基金预算是规范政府收支，全面体现政府在社会保障事业方面所作努力的重要手段。

社会保险是以政府为主体，通过雇主与雇员共同缴费形成的用于抵御生、老、病、死风险时解决基本生活保障问题的制度安排与资金保证。既然是以政府为主体组织的收支，理应纳入政府预算管理。社会保险基金是老百姓的养命钱，没有严格的收支管理方法，就不能保证基金的安全和老百姓的切身利益。即使我们反复强调社会保险基金的重要性，但还是存在有的地方政府、主管部门和管理者挪用和贪污社会保险基金的现象。通过社会保险基金预算的编制、执行与决算过程，可以更加清晰地反映各级政府及主管部门在组织社会保险收支过程中遵守制度、严格收缴、及时发放等所做的努力。

3.编制社会保险基金预算是强化财政宏观调控的需要。

政府财政宏观调控不仅要掌握足够的财力，而且通过较健全的调控手段控制全社会资金与收入分配，才能有效调控经济运行、产业结构、就业与通货膨胀。随着我国社会保险制度从基本保险到补充保险、再到商业保险“三支柱”制度的健全，从城市到农村覆盖范围日益广泛，社会保险基金收支规模日益增大，社会保险基金对国家经济社会运行的影响日益加大，有必要通过社会保险基金预算管理社会保险收支。一是通过社会保险基金预算管理社会保险收支，可以调控社会保险收支占财政收支比重或占GDP比重，保持社会保险收支合理规模，防止社会保险收支增长过快或比重过高加重全社会的社会保险负担，成为经济社会发展的拖累。二是通过社会保险基金预算控制社会保险收支规模，调控全社会积累与消费的比例，同时有效使用社会保险结余资金，购买政府债券，使之转化为财政资金，成为政府调控经济结构与产业结构的财力，提高政府财政的宏观调控能力。

4.健全社会保险基金预算是完善复式预算制度的客观要求。

现在各级政府财政向人民代表大会提交的预算报告，都是以复式预算形式提交的，内容包括一般公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府性基金预算四本预算。其中社会保险基金预算是特定缴费形式形成、具有特定用途和特定目的的专门预算。从原来的一般公共预算中分离出来，建立社会保险基金预算，有利于对特定缴费形式和特定用途的社会保险基金收支进行专门管理和监督，确保资金的“专款专用”。从长远看，还有部分混在一般公共预算中的财政支出，也是具有特定用途的和社会保障目的的资金仍然反映在一般公共预算中，如“社会救助支出”“社会优抚安置支出”及“社会福利支出”，也有必要从一般公共预算中划出，与社会保险基金预算一起列入“社会保障资金预算”,从而使具有社会保障用途的资金统一于社会保障专门预算中。

作者：

杨良初

单位：

中国财政科学研究院

全文刊发《财政科学》2019年第7期

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