第一章 人类社会中国家—政府与现实财政状态的演变及学理分析

自从进入文明时代以来，财富的增长是如此巨大......已经变成了一种无法控制的力量。人类的智慧在自己的创造物面前感到迷惘而不知所措了。然而，总有一天，人类的理智一定会强健到能够支配财富，一定会规定国家对它所保护的财产的关系，以及所有者的权利的范围。社会的利益绝对地高于个人的利益，必须使这两者处于一种公正而和谐的关系之中。只要进步仍将是未来的规律，像它对于过去那样，那么单纯追求财富就不是人类的最终的命运了。自从文明时代开始以来所经历过的时间，只是人类已经经历过的生存时间的一小部分，只是人类将要经历的生存时间的一小部分。社会的瓦解，即将成为以财富为唯一的最终目的的那个历程的终结，因为这一历程包含着自我消灭的因素。管理上的民主，社会中的博爱，权利的平等，普及的教育，将揭开社会的下一个更高的阶段，经验、理智和科学正在不断向这个阶段努力。这将是古代氏族的自由、平等和博爱的复活，但却是在更高级形式上的复活。

——摩尔根

一、历史视角的国家观与财政现象

楔子：两位嘉宾的讨论

1998年3月23日，德国慕尼黑Ludwig-Maximilians大学，一场别开生面的学术讨论会在这里举行。两位参加讨论的嘉宾，一位是87岁的马斯格雷夫，一位是78岁的布坎南。就两位嘉宾的年龄，已经足够让会议的组织者担心了，经济研究中心挤满了从各地不远万里赶来的学者们，电视台的工作人员紧张地做着直播前的各种准备工作。两位嘉宾出场了，都是精神抖擞，充满活力，全场响起热烈的掌声。马斯格雷夫和布坎南是20世纪西方财政学界最有影响力的两位泰斗级人物，分别代表最有影响力的公共财政与公共选择两大财政学流派。他们演讲和辩论的主题是财政学理论和政策及其背后与国家有关的哲理，会议的主持者将之称为——两种截然对立的国家观。这次思想交锋以讲演、讨论的形式持续了数天。不同的财政理论里面总是蕴含不同的国家观。基于不同国家观的人，在对财政理论的构建中会提出不同的问题和研究思路，这也使他们对解决实际问题的财政政策主张显著不同。

（参阅《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，中国财政经济出版社2000年）

梁启超曾言：“无史不成学。”“历史者，叙述人群进化之现象，而求得其公理公例者也”。（《史学之界说》，见其《新史学》之第二章）。历史归纳法，是进行社会科学研究的重要方法。通过对财政产生、发展、变化的历史事实的比较和归纳，能让我们对财政的本质和各种属性以及财政未来发展的方向有更好的认识。而财政学的奠基者们一开始是在人类社会分为一个个主权国家的思维框架之下考察财政的，“国家财政”也是绝大多数讨论者都可以欣然接受的“基础概念”，所以我们需要在梳理财政历史现象之前，首先梳理一下作为财政学重要基础的国家观。

（一）国家观与财政思考

1. 东、西方早期的国家观

关于国家形成的观念可追溯至上古时代。夏是中国历史上第一个朝代，其统治者迷信“天命”，自视为“天子”而受命于固常不变的天。夏桀曾把自己比作太阳，说“天之有日，犹吾之有民，日有亡哉，日亡吾亦亡矣。”他认为自己掌握的国家统治权力是永恒的，与天同寿，于是为所欲为，横征暴敛，罔顾人民死活，结果在民众的反抗下丧失了统治地位。代之而起的商朝曾在一定程度上汲取了夏的教训，提出了“施实德于民”（《尚书·商书·盘庚》）的思想，但依然认为君权神授，认为自己的统治基础来自神的意志。《诗·商颂·玄鸟》说：“天命玄鸟，降而生商”。《尚书·商书·盘庚》里提出万民的生命是商王从天那里请求而来的，并由王畜养，商纣说：“我生不有命在天乎！”（《史记·殷本纪》）于是“小民方兴，相为敌雠”（《尚书·商书·微子》），其也走出了与夏桀相似的覆亡轨迹。

以周公为代表的周初政治家们在总结夏、商二代衰亡的教训时，深刻认识到人民的力量，认为“民之所欲，天必从之”（《尚书·周书·泰誓》，将天命和民欲联系起来，即上天关心的是人民的疾苦，天命是以人民愿望为依归，提出了敬天保民的思想。德政于是成了沟通天命和民欲的桥梁，要求统治者在政治上爱民、重民，经济上富民、知百姓疾苦，生活上节俭，以减轻百姓负担。虽然依然认为建国设君都是天的意志，但却更多强调“天子作民之父母，以为天下王”，“天生民而立之君，使司牧之”，“政在养民”的思想。于是在财政上既主张要按照一定的阶级等级秩序进行分配，也强调国家要承担提供行政管理、安全保障、生产辅助、水利建设、修桥铺路、放赈救灾、收养孤儿、赈恤鳏寡、尊老养老、基础教育、医药救助、丧葬抚恤、助贷贫民、协助生产等公共服务的职责。在早期实际上是对公共产品的讨论中，提出了“六养”、“七德”、“九惠”、“十二荒政”、“养万民”等理论。这些主张对后来的诸子学说产生了很大影响。

儒家提出了“克己复礼，天下归仁”的思想，用“礼”为财政之阶级分配的不公平现象，提供了理论支持，所谓“贵贱有等，长幼有差，贫富轻重皆有称也”；同时用“仁”向统治者提出了仁政、德本、民本、富民、轻税、节用、养民等要求。明代的方孝孺系统地论述了儒家的国家观，他认为天之生人，有自然的不平等，所以要设立君主和官吏，来集中财富，济贫扶危。“天非不欲人人皆智且富也，而不能者，势不可也。势之所在，天不能为，而人可以为之。故立君师以治，使得于天厚者不自专其用，薄者有所仰以容身。”“天之立君，所以为民，非使其民奉乎君也。然而势不免粟米布帛以给之者，以为将仰之平其曲直，除所患苦，济所不足而教所不能。”“人君之职，为天养民者也。”

墨家认为国家的起源是因为人类的经济需要，因此，国家应该以解决人民的生活困难为职责。这样就需要国家有足够的财政收入和积蓄“养万民”，解决人民的衣食等经济问题。墨家还提出国家政治、经济、外交各项政务的展开，都必须有充足的财政，才能有效施行。所以墨家并不主张轻税，认为应该充实财政，“官府实而万民富”，同时墨家主张统治者应该节用，“去无用之费”。墨子虽然也主张给统治阶级厚禄，认为“高爵无禄，民不信也”，但也反对儒家有阶级等差的爱，鼓吹要兼爱互利，

提倡

“有力者疾以助人，有财者勉以分人。”

法家商鞅认为人们“爱私”，拼命争夺私利，出现一片混乱，于是有圣人出来建立制度，设立官吏负责执行。他认为历史的进步是由个人与社会、财产的分配、权力斗争等等矛盾引起的。商鞅的历史观和国家观中已经意识到了历史是进化的，并用经济特点与国家权力的产生和运作，来作为时代的标志。但由于其强调圣人的作用，乃至过分重视君主的权益，而忽视了一般被统治阶级的利益，甚至提出“贫民”、“辱民”、“刑民”、“愚民”，为了实现富国强君的目的，形成“利出一孔”的主张，对后世有不好的影响。到秦始皇时，李斯进而提出了“贤明之主”是“独制于天下而无所制”、“能穷乐之极矣”的独夫思想，他认为只要对人民“行督责之道”、“所求得则国家富，国家富则君乐丰。故督责之术设，则所欲无不得矣。”在这样的思想指导下，秦政府“力役三十倍于古，田租口赋盐铁二十倍于古”。结果秦始皇统一天下、完成辉煌伟业之后仅15年，帝国就土崩瓦解。

道家在“小国寡民”的国家观下，提出了轻税节用、休养生息的财政思想，认为国家少做事，不干涉，放手让百姓自己去做，国家做的事少，支出就少，征税也就减少了。百姓能够休养生息，财富自然会增加，百姓就能富裕。

诸子百家各从不同的国家观出发，提出了自己的财政思想，相互驳难，相互吸收，各自从不同角度提供了和加深了人们对财政的理解，已经实际上涉及财政的公共性和阶级性及所寓其中的国家之两性对立统一体性质。

在西方早期关于国家和财政的思想中，我们也能看到对财政公共性和阶级性双重属性的认识。

在古希腊，柏拉图认为国家的建立源于人类生活的自然需要。由于个人不能独立生活，总是对别人有所求、有所依赖，所以需要合群而组成团体，成立国家以便相互帮助。在《理想国》里，柏拉图提出社会分工是城邦产生的原因和动力，也是理想国社会政治结构的突出特征。继柏拉图之后，亚里士多德指出“对于任何事物，不论国家还是别的什么，只要能追本穷源，就可以获得对它最明确的认识”，认为“凡是互相依靠不能独自存在的就必须结合”。在探讨城邦的起源时，他提出了一个著名的论题：“人类是趋向于城邦生活的动物”。他说，人按本性必须过城邦生活，只有如此，人的本性才能够实现。他还提出建立国家的目的是为了最高最广泛的“善业”。“善业”包括外物、身体和灵魂。外物就是个人需要的一切物质财富。通工易事，互相补差，才能使所有的人过渡到较高级的优良生活状态。

从国家观出发，希腊人较早认识到了财政的公共性。古希腊文的“Πóλι”(Polis)的基本意思包含着“公共事务的管理”，含有公民权、公民集体、城市、城邦、国家等诸多意思。在一些希腊城邦的财政实践中，我们也可以看到不少公共财政的理念指导。亚里士多德甚至已经提到了分配正义的概念，也提到政治计划的目标是给个人分配可以选择和享受好生活的条件。但另一方面，柏拉图、亚里士多德这些大思想家同时也用了很大精力来论证，奴隶是一件财产，一个工具——奴隶是有生命的工具，而劳动工具是无生气的奴隶。柏拉图还警告奴隶主们：“奴隶都不可避免地憎恨他们的主人，只有不间断地加以监督，才能保证我们不会被他们统统杀害。”亚里士多德在《政治学》里，提出“公民”理论，明确强调“惟有希腊人适于当公民”，他还引用古希腊诗歌“野蛮人归希腊人统治是天经地义”来说明。色诺芬的《雅典的收入》虽然反对雅典对外邦人的剥削，主张雅典以自己本身的财力来维持本国财政和人民福利，但他的平等却将奴隶排除在外，他甚至认为对付奴隶也适用于训练野兽的办法，并建议由国家购买奴隶，把它们出租以增加国家的收入。这些所实际反映的，是这些思想家基于奴隶制社会阶级矛盾与对立的现实，在观念上为“自圆其说”而勉为其难的修补和强辞夺理。

罗马思想家西塞罗也继承了希腊人的思想，并有了进一步的发挥，他重新对国家进行了定义：“国家是人民的事业”。他认为国家属于人民，为人民所有。人民成了国家的主人，把国家掌握在自己手中，国家从此成为人民集体的事项或共同财产，所以被称为“共和国”。但他依然认为劳动是“下人的行当”，“做穷人是一项不可饶恕的罪行”。这也鲜明体现了其与柏拉图等同样的局限性。

在古印度，与早期的中国人类似，也是将国家和君主的产生归之于神，并以神的名义把人民分成不同的等级。吠陀经典《梨俱吠陀》讲述了千首千眼布路沙创世的故事：“其口转化，为婆罗门；两手制成，罗阇尼亚；尚有两腿，是为吠舍；至于两脚，作首陀罗。”所以，婆罗门是接受布施，刹帝利征收赋税，而吠舍和首陀罗必须纳税服役。当然印度国王也把他对人民承诺的提供公共服务的责任刻在岩石上：“所有的人都是我的孩子。正像对我自己的孩子，我希望能向他们提供在此世和彼世中的全部福祉和幸福那样，我也希望向所有的人提供同样的福祉和幸福。”

可以说，无论是在东方，还是西方，早期的国家观大多包含了公共性和阶级性双重属性的认知。无论统治者宣称依什么样的理论来获取和延续权力，他都必须履行国家的公共职能和提供必要的公共服务，以维持社会生活的基本秩序，保障最广大民众的生产和生活能够正常进行，这也是维持阶级国家统治者自身利益的必要。一旦统治者不能提供必要的公共产品和服务，民众迟早会拿起戈矛重新选择统治者。

2. 近代契约论的国家观与公共财政论

经过漫长的中世纪，到文艺复兴之后，近代科学兴起，人们开始尝试重新建构国家理论，形成了契约论、父权论、世袭论、权力论等观点，各自从不同角度阐释国家构造和国家权力的产生。其中影响最大的当属契约论的国家观。

契约论的源头其实可以一直追溯到古希腊时代。古希腊哲学家伊壁鸿鲁认为国家不过是“存在于人们的相互交往中的……一种契约，是在一些国家内为了不损害他人和不受他人损害而制定的契约”。[1]公元前4世纪，斯多葛学派给出了“正义即自然”的规则解说。14世纪的欧洲，虽还沉浸在经济落后、政治迷乱、瘟疫横行、战乱不休的“黑暗”之状中，但人文主义的思潮、科学技术的新发现、宗教改革运动，已经开始全方位冲击旧的封建秩序，理性思维已经显露微弱光芒。人们开始剥离古典国家观的神秘外衣，用理性思维重新构建国家形成理论，极大冲击了罗马教廷的神权及“王权神授”的传统观点。布鲁尼等人抨击君主制凭君主个人意志与好恶统治国家，完全扼杀了公民的自主要求与参政愿望，提出“共和制”的思想。但更多的人文主义者追求一种新的“开明君主专制”，认为君主统治应具有契约精神，“人们只臣服于通过合法方式所建构的统治权之下，这种统治权的存在必须满足基本的利益要求……它对权力的行使应符合所有的正义标准。如果他违反了他得以被选为统治者的契约，或者他不明白根据契约他应当谨守的规则，人们即可免除继续受其统治的义务，这不仅是合法的，也是理性的，因为他背离了与所有人共同签署的契约”[2]。16世纪，雨果·格劳秀斯建立了系统的古典自然法理论，在此基础上，认为国家是源于人类的契约而不是上帝的创制。

1576年，法国政治学家让·布丹出版了《共和国六讲》[3]。布丹试图在君主绝对专制和保护私有财产之间寻求平衡，其国家理论虽然把最高主权赋予了君主，但是他认为主权者是受上帝的法律和自然法约束的，私有财产的权利是根植于自然法的完全的自然权利，因此，私有财产权是神圣的，不经占有者同意，主权者是不能触及的。在布丹的主权理论框架里，财政权是国家主权的重要组成部分，他认为国家有灵魂和躯体，财政是国家的神经，财政分配状况足以影响政府权力的渊源与运用，财政分配高度不平等会产生很大的危险性，但作为国家主权一部分的财政权也必然受制于自然法的约束，税收必须取得代表占有者的等级会议的同意。布丹关于财政的认识明显反映了从传统向近代过渡的性质，其《共和国六讲》曾被译为英文，长期作为剑桥大学的教科书，对英法两国财政学的发展有很大影响。亚当·斯密的财政思想也在一定程度上受到他的影响。

在资本主义启蒙时期，霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》和卢梭的《社会契约论》三大经典，构筑起近代契约论国家观的理论框架。三人的国家观虽不尽相同，特别是在人类“自然状态”方面的观点上有很大差别，但都一致认为人类是由自然状态通过契约而成立国家的。霍布斯认为，自然状态是一个人们彼此猜忌、相互残害、没有任何安全感的战争状态，这种战争是“每一个人对每一个人的战争”。人们为了保存自己的生命和财产而“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意见化为一个意志的多人组成的集体”[4]，也就是国家。洛克描述的自然状态虽然是一种和平、自由、平等的状态，但因为缺乏明确的、公认的法律和充当裁判者的公共权力，人们的和平与自由是不稳定的，存在着恐惧和危险。所以，人们愿意放弃这种状态，联合起来进入社会状态，“以避免并补救自然状态的种种不方便”[5]。洛克的社会契约论包括三个方面的基本内容：一是人们的一致同意不仅是联合成一个政治社会和组成一个国家的必要条件，而且也是法律得以确立、政府正确运行以及民众服从政府的持久条件；二是政府权力的有限性，因为人们在契约中交给国家的权力仅限于自我保护和惩罚犯罪的权力，并未放弃生命、自由和财产权利，换言之，政府的责任就在于保护成员的这三项自然权利；三是政府要依据公民一致同意的法律来行使职能，政府本身只能执行法律，而没有创制法律的权力。卢梭则设想“人类曾达到过这样一种境地，当时自然状态中不利于人类生存的种种障碍，在阻力上已超过了每个个人在那种状态中为了自存所能运用的力量，于是那种原始状态便不能继续维持……所以人类便没有别的办法可以自存，除非是集合起来形成一种力量的总和才能克服这种阻力”[6]，于是通过社会契约，人类由自然状态进入社会状态。与洛克相比，卢梭重点强调了“公意”在形成契约、创制国家和选择政制以及政权废立等问题上的决定性意义。卢梭之后另一个社会契约论的代表人物是康德。康德将社会契约作为一种理性规定和“一种评价国家合法性的标准”。

社会契约论下，国家是由政府与公民组成的，政府的目的是为了满足公民在自然状态下、仅凭单个人的力量所无法实现的需要，与此相适应，财政始终致力于满足经由个人需要总和而成的社会共同需要，因此是公共性的。经济学家也就是在社会契约论的国家观基础上构建起公共财政理论体系。西方财政学不同学说之间的分歧，也是建构在不同的社会契约论基础上的。一些福利经济学家虽然注意到政府失灵的存在，但仍然在一定程度上继承霍布斯的思想，假设国家是一个全能而仁慈的专制者，能给定最优公共产品和服务的提供量，并总能自动实现有效供给。布坎南则在一定程度上继承了洛克的国家观，认为人们在政治活动中的行为和经济活动中的行为并无二致，都是以个人利益最大化为目标，即便国家是在履行必要的公共职能之时，也会受到各种利益集团的影响，而且政府组织本身缺乏足够的激励来规制所属官员以公共利益为导向而作为，并由此得出一个规范性结论：唯有在政治议程规则之上，即在“元规则”层面贯彻一致同意原则或普遍性原则，才能避免多数人通过公共决策程序来剥夺少数人的私人利益。

应指出，社会契约论更多的是一种逻辑方法，而非对历史作出归纳的方法，是逻辑论证而非经验分析。在已知的人类历史上，没有任何一个国家是通过具体的契约形式建立的，但这并不影响社会契约论持续的生命力——社会契约论对人类文明的作用，并不在于它对政府起源的解释，而在于它为限制君主或国家的权力并说明其应承担为国民提供必要的公共产品和服务之责，提供了理论思维逻辑，并对政府构建公共财政框架的制度和机制，提供了价值取向的学术理论支撑。

（二）马克思主义国家观和“发生学”意义的国家与政府分析认识，及国家财政的双重属性

契约论在解释国家起源和建构时，假设了一个全体社会成员订立契约的场景，这一幕在历史上并不存在，没有一个国家是通过这种契约建立的。马克思和恩格斯在研究中，强调历史的方法，反对用特定的观点去构建理论。恩格斯在1890年致康·施米特的信中对唯物史观有一个较完整的论述，他说：“对德国的许多青年作家来说，‘唯物主义的’这个词只是一个套语，他们把这个套语当作标签贴上去，就以为问题已经解决了。但是我们的历史观首先是进行研究工作的指南，并不是按照黑格尔学派的方式构造体系的方法。必须重新研究全部历史，必须详细研究各种社会形态存在的条件，然后设法从这些条件中找出相应的政治、私法、美学、哲学、宗教等等观点。”恩格斯接着批评了当时“依附于党的青年文学家”之中，“很少有人肯下一番功夫去钻研经济学、经济学史、商业史、工业史、农业史和社会形态发展史”，“他们只是用历史唯物主义的套语（一切都可能变成套语）来把自己相当贫乏的历史知识（经济史还处在襁褓之中呢！）尽速构成体系”[7]。历史的研究方法，在马克思和恩格斯的著作中随处可见，他们总是从原始史料出发，采用历史的方法去寻找答案。正是通过对欧洲早期国家历史的梳理和研究，马克思和恩格斯提出了阶级论的国家观。对此，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》里有一个精辟的说明：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。勿宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上站在社会之上的力量来抑制冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[8]“国家并不是从来就有的。曾经有过不需要国家，而且根本不知国家和国家权力为何物的社会，在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了”。

从“原生意义”上讲，国家的概念，是在人类社会由带有血缘关系的原始部落发展为部落联盟，而后进一步淡化血缘纽带到几乎完全不带特定血缘关系背景的阶级统治政权形态，从而得以确立的。近现代的“民族”概念，更在极大程度上稀薄化了种族背景，而指在文化、语言、历史传承动方面与其他人群客观上有所区分的一群人——一个国家，可以有不同的民族；一个民族，可以生活在不同的国家里，至于所谓“民族国家”，已通常代表一个集合概念，如“中华民族”构成的国家——中华人民共和国，包括人口比重最高的汉族及其他50余个少数民族，共同组成为一个特定政权意义上的社会共同体。追溯其前身，则有以“二十五史”为断代划分形成的历史沧桑演变中的多次“改朝换代”。

马克思主义的观点，强调国家是人类社会分化为阶级而阶级矛盾不可调和的产物。国家的本质，无非是一个阶级镇压另一个阶级而维护其统治的机器，是阶级统治维护其统治秩序以及对付外敌的“政治形式”，但也总是以公共权力的形式出现而发挥管理社会的作用。为了能够有效地发挥这种作用，国家必然是拥有武装部队、监狱、警察及各种强制机关的特殊的暴力机关，是系统化的和 “精致包装”的暴力机关。另外，马克思主义经典作家也展望了在社会主义历史阶段将可能展开的“国家消亡”过程，这一过程从原理上讲，将是伴随阶级的消亡和工农差别、城乡差别、体力劳动与脑力劳动的差别的淡化而渐进发生的未来可能前景。

在以往历史的“发生学”视角上看，国家政权的兴起与衰落，某一政权统治范围的扩展与收缩，直观的特征是“丛林法则”的征服，是“打天下，坐天下”主体的不断演变。很长的历史时期内，国家的概念直接等于政府，政府亦即国家，政府—政权—国家，指的是一回事。但在近现代，随着权力制衡机制的发展，“国家“与“政府”概念的区别，已日益受到重视。美国里根总统的就职演说中有一句名言“我们的国家拥有一个政府，而非我们的政府拥有一个国家”，意在强调政府是由代表全体国民的国家立法机构授权行使社会管理之责的行政机关。我国宪法规定，全国人民代表大会是国家的最高权力机构，全国人大授权国务院、各级人大授权各级政府履行政府职责。这一认识框架，对于我们理解和把握从政府职责权能派生的财政职能，是十分重要的。对于认识比较初级、早期的国家与国家财政，和相对发达、比较成熟的国家与国家财政的区别或差异，这也是一个十分关键的不同之处。

历史和现实中，关于“山大王”、土匪、黑社会式的暴力强权，也可以对比国家的暴力强权，作出一番有趣的讨论，见专栏1-1。

专栏1-1 “政府”与“土匪”的异同

“国家政权”的内在含义在于“国家政治权力”。何谓“政治”？孙中山概括为“管理众人之事”，即是带有社会性的统治、治理、管理事务，其相关的权力便是所谓“公权”，其稳固的权力执掌者便是所谓“政府”。从这种权力的发端、形成及其执掌来看，有所谓“成者王侯败者贼”之说：不同的主体按照“丛林法则”抢天下，最后坐稳的，按合法性表述便为政权、政府；失败者、或未成功时，便会无合法性地被官府定性为“匪帮”、“流寇”等。

政府、官家也好，土匪、黑社会也罢，都是必须于其手中掌握强权（暴力）与资源（财力）的。那么在学术视角可以提出一个有意思的问题：政府与“土匪”、“黑社会”的异同是什么？简要概括，至少有两个重要的相同点，另外有两个重要的不同点：

相同点一：都是与公众生活发生联系而具有强制性管控力的主体，即都是手中握有暴力（强权）的组织。

相同点二：都要解决“钱从哪里来，用到哪里去；怎么来，怎么用”的问题，否则组织就无法运转和生存。

不同点一：社会形式表现的“规范性”程度不同（涉及“法制”与“公信力”的程度高低），因而与其相联系的社会“交易费用”（“治理成本”），也就高低不同。显然，相对稳固的政权运行之下，社会生活的“成本”一般较低，而在土匪、黑社会的控制范围内，社会成员实际负担的“社会成本”一般较高。但是，如果由于政府横征暴敛，统治者荒淫无度一味挥霍，使其统治落入“人心丧尽”的境况，也就意味着丧失了其公信力与自然法意义上的合法性，政权将难以维持，“汤武革命”遂成褒义——“顺乎天而应乎人”。

不同点二：解决组织运转所需资源财力的筹集方式不同。政府最为规范的是“税”，也有规范程度较高的“公债”；土匪、黑社会则是“保护费”、“赎金”或是直接的抢劫、掠夺。到了用钱的一侧，现代政府都有财政预算形式，较规范地安排支出，土匪、黑社会则一般没有比较规范的支出管理。

做出上述分析对比，可以使我们知道，社会权力中心及其相关资源配置的称呼与直观表现如何，其实都是较表面的、个性化的问题，而人类社会中必然需要公权力及公共资源配置，以维持某种基本的统治秩序，却是共性化的问题。从社会成员的利益和福祉而言，“无政府主义”其实是空谈，

关键是公共权力组织如何能在优化公共服务的取向上，形成程度较高的规范性，从而降低社会成员的实际成本。这便是“公共利益最大化”为宗旨的制度建设问题，也是国家学说、政治理论、财政科学研究无法回避的关键性、实质性问题。

通俗地说，老百姓作为“纳税人”给政府提供的收入，可比喻为向政府交的“保护费”与“服务费”，希望能得到尽可能好的保护与服务。

（贾康）

社会主义中国的财政学家，曾基于对国家学说的理解认识，构建起国家分配论、价值分配论、国家资金运动论、社会共同需要论、剩余产品决定论、再生产前提论、社会集中分配论等关于财政本质的理论流派。许毅在论述国家分配论时，就强调要“重温马克思主义的国家学说”，“公共权力，就是国家。公共权力的本质是阶级统治的权力。”[9]邓子基说：“在剥削阶级占统治地位的社会中，不论哪一种类型的国家财政，由于建立在生产资料私有制的基础上，总是剥削阶级国家为实现其职能并以其为主体无偿地参与一部分社会产品的再分配，来满足需要所形成的一种以剥削为内容、具有对抗性质的分配关系”[10]。阶级论的国家观视角之下，中国的学者曾强调：在以往的阶级社会，国家是统治阶级用暴力手段剥削和压迫被统治阶级的工具。国家财政是统治阶级对被统治阶级的超经济剥削，是维护统治阶级对被统治阶级统治的手段。统治阶级虽也履行了若干公共职能，提供了若干公共服务，但这只是为了维持阶级统治的需要，是为了更好巩固统治阶级的利益，并使其可持续。而在社会主义条件下，社会主义的国家是最广大人民群众共同利益和长远利益的代表者。社会主义国家财政则是由国家代表人民的共同利益和长远利益，通过制定计划、制度、政策和方针，统筹兼顾积累和消费的比例，有计划地来对社会产品进行分配，以使国民经济达到有计划按比例发展的最优状态。这些看法突破了“社会契约论”的眼界，指出阶段社会的阶级关系必然反映于国家财政分配的实质层面，但其偏颇在于忽视了公共性的不可或缺及其必然趋于强化的发展前景，亦应在本质层面的“共性”内容中对其加以特别的认知。而且，在关于社会主义财政的表述上，还带有“计划经济”时代很难避免的对计划的过于强调。

长期以来，许多学者习惯把马克思的国家观简化为阶级工具论，认为国家就是统治阶级手中的暴力工具。但如果细读马克思、恩格斯等经典作家的著作，我们可以发现他们的国家观实际上是承认双重属性的。马克思、恩格斯认为国家不仅是用来维护统治阶级地位和利益的工具，其产生最初亦是源于满足履行社会公共管理职能的需要。马克思指出，国家并非永远应按照统治阶级利益的工具来理解，早期西方国家在历史形成过程中的形式具有多样性（雅典国家、罗马国家、德意志国家的形成均各有特色），东方古代专制国家也不仅是建立在统治阶级利益之上的，现代国家在形成时期，也曾经以中立的官僚国家为基础[11]。马克思在与查苏利奇的通信中强调，东方专制国家是建立在社会生产组织形式的分散特征和履行社会公共工程（如治水工程）基础上的，它的政治专制压迫的特点是由于生产和社会的分散特征而形成的，“公社成员的身份在这里仍旧是占有土地的前提，但作为公社成员，每一个单个的人又是私有者。……劳动主体把劳动的自然前提看作属于他所有这种关系的前提，但是，这种‘属于’是由于他作为国家成员的存在作媒介的。”[12]恩格斯在《反杜林论》中指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种职能时才能持续下去。不管在波斯和印度兴起或衰落的专制政府有多少，它们中间每一个都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的总的经营者，在那里，如果没有灌溉，农业是不可能进行的”。（《马克思恩格斯全集》第20卷，人民出版社1971年版，第195页）

马克思在《资本论》第3卷中批判所谓资本家收入是“监督劳动的工资”这种辩词时，指出监督劳动和指挥劳动“具有二重性”。他举例说：“这完全同在专制国家中一样，在那里，政府的监督劳动和全面干涉包括两个方面：既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”。他同时又就第二个方面指出：“这种对立越严重，这种监督劳动所起的作用也就越大。因此，它在奴隶制度下所起的作用达到了最大限度。”（《马克思恩格斯全集》第25卷，第431－432页）

马克思在《哥达纲领批判》中批判拉萨尔的所谓“不折不扣的劳动所得”时，阐述了其扣除理论，即在将社会总产品对社会成员分配时，“从它里面应该扣除：第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分。第二，用来扩大生产的追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。……剩下的总产品中的其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：第一，和生产没有直接关系的一般管理费用。和现代社会比起来，这一部分将会立即极为显著地缩减，并将随着新社会的发展而日益减少。第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。和现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”（《马克思恩格斯选集》第三卷，第9－10页，人民出版社1972年版）这里论及的有关后备、保险、教育、医疗、社会救济与保障等的扣除，是公共性质的社会扣除，所对应的是满足社会共同需要的政府公共职能。

所以说，按照马克思主义创始人的国家观和财政观，已指出了财政是具有公共性和阶级性双重属性的。看得出，依马克思的审视，国家财政与国家政权的职能及其集中代表的阶级利益有不解之缘，财政即是以政控财，以财行政，毫不含糊地为统治阶级的利益服务，但同时也必然要在“扣除”中兼顾“共同需要”的一定程度的满足。在阶级社会社会总产品的必要扣除中，前三项生产领域的扣除，大体可以在由企业为主体的情况下（接受国家法规制约）完成，而后三项社会层面的扣除（和生产无直接关系的一般管理费用；用来满足共同需要的部分；为丧失劳动能力的人等等设立的基金），则需由政府（“官方”）为主体来完成，实即通过财政手段处理。如果放到一定的抽象层次上看，则任何政府的职能总是可以划分为一般社会职能与特殊统治职能两个方面，只是因为站在无产者和革命家的立场，他们在具体、特定历史条件下，往往较多强调了阶级性的一面。

[1]［英］约翰·洛克：《政府论两篇》，赵伯英、来鲁宁译，陕西人民出版社2004年版。

[2]［德］齐佩利乌斯

蔷

：《德国国家学》，赵宏译，法律出版社2011年版，第143-144页。

[3]关于Jean Bodin的译名，在国内各不相同，有让·布丹、让·博丹、让•鲍丹、让•波丹、约•波丹、琼•鲍丁、耶恩·布丹等。《共和国六讲》也有译作《国家论六卷》、《论国家的六篇论文》、《共同体六篇》、《共和六论》、《论共和国》等。

[4]［英］霍布斯：《利维坦》，黎思复，黎廷弼译，商务印书馆1986年版，第94，132页。

[5]［英］洛克：《政府论》，叶启芳，瞿菊农译，商务印书馆1983年版，第77页。

[6]［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1994年版，第28页。

[7]恩格斯：《致康·施米特》，《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第475-476页。

[8]恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社1972年版，第166页。

[9]许毅：《对国家、国家职能与财政职能的再认识》，《财政研究》1997年第5期 。

[10]邓子基：《财政的本质决定财政只能是经济基础的范畴》，《中国经济问题》1962年

第

11期。

[11]南丽军：《论马克思的两种国家观》，《学术交流》2005年第8期。

[12]马克思：《致查苏利奇》，《马克思恩格斯全集》第46卷，人民出版社1979年版，第476页。

（未完待续）

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

影像测量仪器公司

ogp

影像三次元

三次元轮廓投影仪